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基本公共服务均等化:全民均等受益、共享发展成果
2015-04-07 11:02:36   来源:网络   评论:0 点击:

200912月中央经济工作会议提出,要继续推进基本公共服务均等化。这既是尽快协调与平衡区域发展的需要,更是尽量满足全国民生幸福的需要,根本上是促进以人为本、亲民为民和科学发展的需要。这一深得民心的好政策需要在十二五期间乃至再下一个五年规划中得到更大力度的推进。

一、基本公共服务的实质与内涵

公共服务是满足公共需求的行为,实质是为实现公共利益而提供的一般性或普遍性服务。从国家和社会而言,公共服务主要是政府为了满足本国民众生存权和发展权,运用公共权力,利用公共资源向民众提供的各种有形产品和无形产品的总称。也就是说,公共服务是与民众的生存权和发展权相联系的,公共服务领域一般来说包括公民基本的生存、发展所需求的水、电、交通、通讯等城乡公共设施,社会就业、社会保障,公共安全以及教育、文化、环保、卫生、体育等公共事业。

从中外实践看,政府从来不是、也永远不可能是一切公共服务的提供者,不可能包揽一切公共服务,而只能在公共资源、主要是公共财政条件允许的最大限度范围内承担公共服务。这一现实约束形成的、由政府提供的实际公共服务就是基本公共服务。其含义有三:

第一,公共财政的基本承受能力。公共服务就是用公共资源为公众造福。没有公共资源,公共服务就无从谈起;公共资源有限,就只能在可承受范围内实施公共服务。目前公共财政能力有限,只能承担得起有限范围内、较低水平上的公共服务。所以,就在整个公共服务体系中出现了一个新的范畴,叫做基本公共服务。基本公共服务就是在公共财力负担得起的范围内由政府向城乡居民或全体公民提供的有限公共服务。

第二,公共服务的基本范围。这主要是受限于公共财力而划定的公共服务具体范围。目前,基本公共服务主要定位在民生幸福和区域平衡上;其中,民生为主,且侧重在城乡大体趋向一致的基础教育、基本医疗卫生、就业、养老、社保、安居等有限领域。

第三,公共服务的基本程度。这同样是受限于公共财力而划定的公共服务具体水平。公共服务不仅在范围上有限,在水平上也是有限的,不可能一时间就达到较高水平,更不可能定位在福利国家那样的水平上。因为目前的经济发展水平及其决定的公共财力都还比较低,只能实事求是地确定目前由政府直接负责提供的公共服务水平。这一水平将随经济发展水平的提高和公共财力的增长而不断调整、上升。

显然,基本公共服务只是公共服务的一部分,而且是在现有公共财力条件下尽量照顾到全社会弱势群体和落后区域、尽量缩小福利差距和发展差距、尽量确保全社会平衡协调发展的一种政策理念、导向和措施。

确切而言,基本公共服务是指建立在一定的社会共识基础上,根据本国经济社会发展阶段和总体水平,为维持本国经济与社会的稳定、社会的公平正义和凝聚力,满足个人的物质与非物质方面的基本需求,保护个人最基本的生存权和发展权,为实现人的全面发展所需要的基本的物品和公共服务。其实质是在公共财力能够承受得起的范围内由政府对全体公民在基本的民生方面和社会公平方面提供完全免费的官方服务,确保全民均等受益、共享发展成果,最终实现社会和谐。

二、基本公共服务均等化的理论实质与政策内涵

一般而言,基本公共服务均等化就是要在基本的公共服务领域尽量使全民享有同样的权利;在这个过程中,政府负有重要责任,直接负责提供事关民生的诸如基本社会保障、就业服务、义务教育、公共卫生、基本医疗和公共安全等等的基本公共服务。可以说,在推行基本公共服务均等化的过程中,政府是关键主体,政策是关键手段。

就我国现阶段的情况看,基本公共服务均等化就是由中央政府通过制定相关基本公共服务的国家标准,再根据地方政府所具有的均等支付这些基本公共服务的能力,确保全体社会成员在不同城乡、地区均有机会享受法定基本公共服务项目的过程。

就理论实质而言,基本公共服务均等化就是以基本公共服务的社会平均水平为基线,根据离该线的远近程度,实施远者多予、近者少予和超者不予的公共政策,使最困难和较困难的群体、地区尽快享受到社会平均水平的基本公共服务,确保全体公民在基本公共服务上的基本权利得到基本满足和维护。其内涵包含如下方面:

第一,基本公共服务均等化是现阶段要保证实现公民基本权益而必须遵循的政策理念和必须依赖的政策途径。其核心是依据宪法精神,执政为民,施政福民,行政亲民,公平对待弱势群体和落后地区,从政策上创造实际的平等、和谐,最终实现社会的公平正义与人的全面发展。

第二,基本公共服务均等化的目的是以公平正义原则和现阶段经济发展水平为依据,适时、适度地控制并逐步消除各种差别。包括强势与弱势群体之间的差别、高收入与低收入之间的差别、城市与乡村之间的差别和发达地区与欠发达地区之间的差别;缩小市场经济体制内因收入分配或因历史原因而造成的基本公共服务领域内的巨大差距,把这种差距控制在合理的范围之内,促进不同主体之间、区域之间和城乡之间协调发展,使多元利益主体均衡受益,以确保全体社会成员享受经济发展的成果。

第三,基本公共服务均等化实际是在新型政策理念指导下的公共财政运作,是一种公共资源在全社会范围内进行的平等共享性再分配。公共资源有限,公共需求却无限,因此,基本公共服务均等化是不能、也无法一步到位的,而只能在不断协调与发展的过程中逐步推进,是要分阶段地逐步实现的。

第四,基本公共服务均等化同时着眼于人群和区域,实际就是着眼于社会。基本公共服务均等化是加强社会治理的最有效手段和策略,是为创造和实现社会和谐而来的。脱离或模糊了这一因素,基本公共服务均等化将丧失其基本意义和价值。

第五,基本公共服务均等化在实践过程中将变得非常具体、非常微观而后才变得实在、有效。这一实践过程就是不同的基本公共服务具体细分而成的大量微观领域由均等化转变成具体、微观的政策。因此,政策是基本公共服务均等化内含的一个最基本因素,具体的政策领域和基本公共服务朝基本公共服务具体政策领域转化是基本公共服务均等化的又一实质含义。

第六,基本公共服务均等化最终都要涉及执政理念、行政机制、财政制度和社会体制的调整和完善,实际就是要涉及重大的制度调整。因而,基本公共服务均等化的深层次含义就是以民生为内容、为导向的制度调整与变革、制度设计与安排。

第七,基本公共服务均等化因涉及众多关系将对相关理论和实践产生影响。如涉及公共服务、基本公共服务与政府职能和公民权利的关系;涉及基本公共服务均等化与社会转型及和谐社会建设的关系;还涉及基本公共服务均等化的理论基础和价值取向;以及基本公共服务均等化在社会发展的理念、导向、规律和文明建设等方面的关系。这一切都将对社会科学理论和社会实践产生巨大影响。

第八,基本公共服务均等化在目前经济体制改革深化的关键时期,势必涉及一系列重大行动。包括优化政府职能结构,实现政府职能的转型,政府引导市场、社会共同合作提供基本公共服务,形成合作治理机制;加快公共财政体制的改革,实现提供基本公共服务的财政能力均等化;合理地划分中央与地方政府在义务教育、公共就业服务、公共卫生与基本医疗服务以及基本社会保障中的任务,明确其各自责任等等。这反映了中国改革方向和发展模式必然要朝更深层次发生重大变化。

三、基本公共服务均等化要适时推进、适度加强,但要量力而行

基本公共服务均等化一旦启动,就必定要随着经济发展和财政收入水平的提高而不断增进与加强。具体而言,就是要随着我国可用于公共生活和造福民生的物质基础及财力条件的不断改善,及时、适度地调高基本公共服务均等化的目标水平,加大基本公共服务投入比重,加强推进基本公共服务均等化的力度。为此,建议从十二五开始,将基本公共服务均等化的不断推进同GDP和财政收入增幅按一定比例挂钩:最好是以财政收入的年度增幅为基本公共服务均等化投入的比率,起码要确保基本公共服务均等化与GDP增长幅度同步;由此形成一个稳定可靠的物质保障和动态增进机制,以便真正切实、有效地推进基本公共服务均等化。

当然,由于基本公共服务均等化实际直接取决于公共财力,而财力增长却不一定与GDP 增长同幅,有时高,有时低;所以,推进基本公共服务均等化还要实事求是,量力而行;做到有多大力,办多大事。具体而言,就是要根据实际的财政收入水平,统筹考虑、合理确定可为基本公共服务所用的物质余地;做到有多大的公共财力,就把基本公共服务均等化目标水平定位在多高、具体推进到多深。这应是新时期公共政策规划、制定和实施的重要原则与导向。

总体而言,在十二五期间,基本公共服务均等化仍然只能低水平、广覆盖、逐步提高均享度;而且还应把重点定位在做好基本公共教育、基本医疗卫生服务、基本社保和就业服务、三农服务、城乡和区域协调发展服务等方面;由此确立科学合理、切实可行的基本公共服务均等化目标定位和目标体系,积极、务实地推进基本公共服务均等化。这是因为,我国人口基数太大,与人口少的发达国家相比,只有极其有限的人均资源;特别是公共财政资源在人均因素的决定下似乎总是极不充分。另外,在目前财力有限而服务用度无限的情况下,原先平均使用、照顾使用或无重点规划使用公共财政资源的做法和习惯容易分散财力,不易集中解决需要大量资金的基本公共服务均等化问题。在推进基本公共服务均等化的过程中,分散使用、平均使用公共资源决不是一个好的策略。而应该适当集中、避免分散,还应以统筹兼顾、综合平衡为前提。在此基础上,以可触摸的民生改善为标准,务实考虑优先顺序、突出重点,确保有一个相对稳定、充裕的财力优势。可以说,推进基本公共服务均等化就像打仗一样,若无足够的兵力优势,要想打赢,就一定要运用集中优势兵力的策略,创造相对优势。因此,要有力推进基本公共服务均等化,就一定要适当集中公共财政资源,确保形成相对稳定、充裕的财力优势,以便集中力量、重点突破。

为此,基本公共服务均等化不仅要确保一定投入比率、年年递进,还应避免平均分配或齐头并进地使用公共财力,主要是应每年设定不同重点,分期分批、有先有后、总体均衡地集中使用有限资源,确保满足一个年度内一到两个方面的基本公共服务均等化对财力的需要,争取每一年度都能把一到两个方面的基本公共服务提高一个台阶,在十二五末应该初步达到中等发达国家水平,到十三五末应全面达到中等发达国家水平。(作者:邱霈恩   单位:国家行政学院)

 

信息来源:《红旗文稿》

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