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历史上的地方政府沿革
2015-04-07 10:53:08   来源:网络   评论:0 点击:

近读钱穆先生的两部史书《国史大纲》和《中国历代政治制度沿革》,其中都讲到了地方政府。

西周以前,中国实行分封制,各级权力世袭,那时候无所谓地方政府。从春秋时代开始,一些诸侯国推行郡县制。郡县制的出现,就有了“现代意义”上的地方政府。它的完成,是在统一的秦朝。

秦始皇实行郡县制。当时在廷议时有人还是希望分封,秦始皇说:“天下共苦战斗不休,以有侯王,天下初定,又复立国,是树兵也。”于是分天下为41郡。郡县制的推行,结束了贵族世袭制度,从此官僚制成了天下治理的标准形式。

统一的秦朝存在的时间较短,汉代的地方政府是历史上比较有特色的。汉代的兴盛与它的地方政府的能干大有关系。汉代地方政府只有两级,郡与县,长官郡称太守,县称县令或县长。当时郡守的权力很大,太守与中央政府的九卿(相当于现在各部部长)都称二千石官,地位是平等的。九卿无权向太守发布命令,太守调到中央就是九卿,甚至可以直接成为三公,属中央政府的最高层。太守可以自辟官属,除了上缴国家很少的税收之外,地方财政可以自由支配。所谓有钱好办事,汉代地方事业蒸蒸日上。

从三国到隋,是中国历史上的战乱期,各级地方政府只有拚命奉迎朝来夕代的各姓王朝,没有机会进行自身建设。地方政府重新稳固是在唐朝。

唐代地方政府开始也只有两级:州与县。安史之乱后,又在州之上加了观察使一级,这样地方政府就变成了三级。而唐代地方政府最大的变化是它们不能再自己提拔与任命下属,所有有品级的官僚都要由吏部来任命,中央政府的权力相对扩大了。

到了宋代,地方政府事务开始趋于恶化。宋代地方政府也分三级,它的第一级是路。需要注意的是,它的路是4个特使而不是一个统一的政府,这4个特使分别掌管民、财、法、水利。这样,下面的府与县要分别奉承4个长官。宋代地方政府有一大变化,那就是它的主要责任由管理地方事务转向奉承中央的各种任务,这些任务当中主要又是收钱。这是由宋代的政治结构决定的。宋代惩于五代军阀拥权,所以它的立国理想是重文轻武;可是它的北方与西方又面临强敌,这使它不得不大量拥兵。对于各级官吏又特别优待。因此,宋代的财政支出非常庞大。在缺乏工商业支持财政的情况下,政府收入只能由各级地方政府来想办法。宋代的地方官整天想着的就是怎样完成上级下达的任务指标,根本没有心思去开展地方事业。

到了元代出现了行省制。“省”本是指衙门,像唐代中央政府里的三省(中书、尚书、门下),它本不是一级政府的名称,元代的所谓行省是行中书省的简称,从根本上说,它并不是一级政府而是中央的派出机构。中央的派出机构与一级政府并不是一回事。这是因为元代中央的中枢称中书省,相当于唐、宋的宰相处,元朝廷担心地方汉人的反抗,就从中书省派出一个分支机构临制地方,这个分支机构就叫行中书省,简称行省。行省的设置本身就名不正,言不顺,而且表达了中央对地方的不信任。并且元朝设行省带有军事目的,并不是按各地区社会的发展情况来设立行省,而是按战略目的来设置行省,这就使得这种设置更不合理。

  明与清继承了元代不合理的地方政治制度没有加以改变,这使得地方事业的发展更受阻碍。明代地方政府设置继承元代,也分三级,全国分13个承宣布政使司——相当于元代的行省,下面两级是府与县。但是我们要注意,明代省级官员也是分立的,与承宣布政使并列的还有提刑按察使,都指挥使。布政使管行政,按察使管司法,指挥使管军事,类似于宋代四特使。这已使下级难以奉承,而明代的前两使又分别有派出机构,叫分司。例如,山东,有6个府——相当于6个地区,但有16个分司,无形当中就使地方政府变成了四级,使下面的府与县更难施展。从明代开始,地方政府是管官的官多,直接管民的官少。明代地方政府还有一个弊端,这与科举制有关。随着经济的发展,从唐代以后,读书人越来越多,科举考中的也越来越多,再加上其他途径进入官府的,从宋代开始,官场上已是人满为患,官府里已不再是因事设官,而是为人设官。明代又想办法增加官级级别,例如,根据收成情况把各县划分成上县与下县,从下县的县令再分派为上县的县令也算是一种提拔,实际级别根本没动。这样,官员流转加快,他们更没心思干好本职工作了。又从宋代开始,地方基本无财政可供支配。所有这些弊端都由清朝继承下来,又加上了清朝廷的刻意防猜。例如,清朝在明朝四级地方政府的基础上又加上了总督或巡抚一级。总督与巡抚正如元代的行省,像一级政府,实际上是中央派员监督下面。地方政府因此变成五级。总督与巡抚又多用满人,极少用汉人,所以清代的地方吏治是历代以来最坏的。

从钱穆先生对地方政府沿革的叙述来看,笔者认为有这么几点值得我们思考。一是,中央与地方权力的分配问题。在一个统一的政府里,中央与地方权力的分配决定国家的繁荣与地方的兴盛。怎么找到一个上下权力的平衡点很关键。从历史的发展来看,中央的权力在扩大,地方的权力在逐渐缩小,给地方发展带来一定困难。二是,地方政府中官僚层级过多,使得官员们疲于应付繁忙的公务与人际、官际关系,官员有才华也无从施展。三是,在汉代,地方政府还有些地方自治的意味,汉以后,权力全归中央,只是迫于管理技术不发达,县以下还不得不允许自治,但是政府也想尽办法侵夺农村的自治权力,使得县以下的农村与地方政府越来越疏离。如今,地方政府改革的必要性已渐成为共识,如何让这种改革走向一条合理之路,也许,传统地方政府的沿革能够提供一定的借鉴思路。(来源:学习日报) 

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